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01/10/25

« Pollution atmosphérique : les moyens réglementaires ne sont pas adaptés »

Parole d’expert / Chimie

Journée de lancement du programme Collectivités et Pollutions industrielles, 22/01/2022, Lyon.

 

RÉSUMÉ 

>> L’encadrement réglementaire de la surveillance de la qualité de l’air n’est pas adapté pour rendre compte des spécificités des territoires.

>> Les mesures de surveillance de la qualité de l’air doivent être
territorialisées.

>> Il est nécessaire d’améliorer la mesure de la qualité atmosphérique
pour l’adapter aussi aux besoins des décideurs.

>> Les pistes d’actions : coupler la mesure de la toxicité des polluants
à une meilleure connaissance des sources pour agir efficacement. 

 

POLLUTION ATMOSPHÉRIQUE : ADAPTER LES DISPOSITIFS DE SURVEILLANCE POUR LES RENDRE PLUS PERTINENTS

Déconnexion du cadre national avec les spécificités des territoires

LA RIGIDITÉ DU CADRE NATIONAL

Le dispositif de surveillance de la qualité de l’air est défini par la loi LAURE (Loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie) adoptée en 1996. La surveillance de la pollution atmosphérique est déléguée aux AASQA (associations agréées pour la surveillance de la qualité de l’air), présentes dans chaque région. Cette activité de surveillance est encadrée par un agrément délivré par l’État, qui assure que les méthodes sont mises en œuvre de la façon la plus rigoureuse possible. Cet encadrement a un revers : il laisse peu de place à la prise en compte des contextes locaux.

L’outil de base de ces associations sont les stations de mesure. Elles abritent des capteurs qui suivent certains paramètres réglementaires. Ces outils sont peu adaptés à la réalité du terrain, ou de façon marginale (le nombre d’espèces suivies reste très faible). Pour compléter l’information donnée par ces stations, réparties ponctuellement sur un territoire, on utilise l’outil informatique qui, par modélisation, permet de calculer les concentrations en polluants sur un espace situé entre 2 stations.

LE CHOIX TRÈS LIMITÉ DES COMPOSÉS MESURÉS

La réglementation impose le suivi de la concentration de certains composés parce que :
> Les outils existent pour les mesurer en continu : 24h/24, 7j/7, avec une résolution temporelle de l’ordre du 1/4 d’heure.
> Ces composés sont censés représenter la contribution de certains secteurs d’activité à la pollution atmosphérique. Ce sont des traceurs qualitatifs, et non des indicateurs de toxicité.

Ainsi les oxydes d’azote (NOx), même s’ils ont un effet sur l’organisme, ne comptent pas parmi les polluants les plus dangereux pour la santé. Les NOx sont, par exemple, représentatifs du trafic routier, car la circulation en est la source principale. En mesurant les NO x, on peut théoriquement avoir une idée de l’importance de la pollution automobile. Le dioxyde de soufre (SO 2) donne, lui, une idée de l’importance de la pollution industrielle sur une zone. On pourrait ainsi associer au SO 2 tout le cortège des polluants émis par les activités industrielles. Mais chaque territoire étant différent, ce type d’opération n’est pas possible. Enfin, l’ozone n’est pas émis directement par une source. On parle de polluant secondaire. Bien qu’il ne soit pas l’oxydant le plus fort dans l’atmosphère, il est considéré comme étant représentatif de sa capacité oxydante, c’est à dire la capacité de l’atmosphère à réagir et à transformer d’autres molécules.

UNE VISION TRÈS PARTIELLE

Un très faible nombre de composés sont mesurés pour évaluer leur toxicité. On a donc une vision très partielle du problème. Par exemple, au sein de la très grande famille des hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP), un seul congénère est mesuré le benzo-apyrène (BaP). Donc même quand on s’intéresse à des composés toxiques, on ne mesure qu’un seul élément de toute une catégorie de molécules. Cela nous ramène à notre propos initial : finalement, la mesure réglementaire ne se fonde que sur des traceurs, c’est-à-dire des espèces représentatives d’une activité ou d’une famille de polluants. La réalité est qu’on ne sait pas exactement ce que ces pollutions induisent sur la santé.

Ces traceurs ne sont pas suffisants pour donner une information sur la toxicité de l’atmosphère. On mesure des concentrations de quelques molécules, sans pouvoir les traduire en impact sur la santé ou sur l’environnement.

Les valeurs limites réglementaires sont malgré tout assez nombreuses et complétées par des objectifs de qualité, des seuils intermédiaires… Mais elles sont le résultat de compromis sur les niveaux qui peuvent être raisonnablement atteints dans l’atmosphère, sans être certain d’écarter les risques pour la santé.

Adapter la mesure atmosphérique pour la rendre utile

1RE PISTE D’ACTION : S’INTÉRESSER A LA TOXICITÉ DES POLLUANTS

Sachant que, d’une part, nous n’arrivons pas à multiplier les composés analysés pour cause de moyens techniques et, d’autre part, que nous ne connaissons pas exactement leurs effets sur la santé, il y aurait une façon plus simple de procéder : mesurer directement la toxicité de la pollution atmosphérique. Pour cela, des tests sont en cours de développement dans les laboratoires pour mesurer le « stress oxydatif », au lieu de mesurer l’ozone, qui n’est qu’un indicateur qualitatif de la capacité oxydante de l’air. L’objectif ne serait plus de mesurer la concentration d’une molécule (exprimée par exemple en g/m³) mais d’étudier directement une conséquence pour la santé.

Le stress oxydatif est une première étape vers la mesure de la toxicité, et il est pertinent pour un certain nombre de composés. Il n’est cependant pas la solution miracle car ce n’est qu’un paramètre toxicologique parmi d’autres. Par exemple, un hydrocarbure aromatique polycyclique (HAP) n’induit aucun stress oxydatif, ce qui ne l’empêche pas de provoquer des maladies.

Les premiers développements pour la mesure du stress oxydatif en ligne (dans les conditions de la surveillance continue de la qualité de l’air) sont en cours dans le cadre de travaux de recherche, qui visent à évoluer vers des concentrations de toxicité.

2EME PISTE : CONNAITRE LES SOURCES POUR POUVOIR AGIR

Pour améliorer la qualité de l’air, il ne suffit pas de mesurer la toxicité des polluants. Il faut également savoir d’où ils viennent, et réaliser pour cela des études de sources. Ces méthodes sont développées depuis une dizaine d’années

(Grenoble, Fos-sur-Mer, Marseille, etc.). Elles permettent de déterminer la contribution des principales sources à la pollution de l’atmosphère par les particules. Différentes méthodes existent pour identifier et quantifier l’origine des aérosols. Elles doivent être simplifiées pour être utilisées de façon continue.

3E PISTE : COUPLER LES DEUX PRÉCÉDENTES

Finalement, tous les espoirs sont permis sur la base des études de potentiel oxydant et des méthodes de quantification des sources. Nous pouvons donc imaginer développer des études de sources couplées au potentiel oxydant, ce qui permettrait d’obtenir la contribution des différentes sources à la toxicité de l’atmosphère.

Concrètement, on obtiendrait une territorialisation de la toxicité et des possibilités d’action sur chacun de ces territoires. Nous sommes encore loin d’une exploitation quotidienne sur le terrain, mais nous connaissons la direction vers laquelle faire évoluer le dispositif actuel de surveillance de la qualité de l’air.

 

CONCLUSION

>> La réglementation fixe la liste des polluants surveillés et cette liste est très réduite. Elle a été élaborée pour surveiller la qualité de l’air là où se trouve la majeure partie de la population, c’est-à-dire les villes. Elle n’est pas adaptée à tous les territoires.

>> Pour exemple, dans un contexte industriel, les oxydes d’azote (NOx) ne sont pas un indicateur valable pour tracer le trafic routier, car certains sites industriels sont de gros émetteurs. La situation est identique pour le cas des particules. Partout en Europe, on les mesure en les pesant, ce qui privilégie les grosses particules et ne permet pas de connaître la teneur en particules ultrafines, car ces dernières n’ont pas de poids. Or, en contexte industriel, près de 80 % des particules se classent parmi les plus fines. On pourra avoir de très fortes concentrations en particules ultrafines (qui sont si petites qu’elles n’ont pas de masse), sans dépasser les valeurs réglementaires qui se fondent sur les particules les plus grosses.

>> C’est pourquoi, il faut adapter la surveillance à chaque territoire, en mesurant une toxicologie plutôt que des concentrations.

 

01/10/25

« Le problème des responsabilités est avant tout une question de droit à la santé »

Parole d’expert / Droit public

Journée de lancement du programme Collectivités et Pollutions industrielles, 22/01/2022, 

 

EN RÉSUMÉ 

>> Les questions de l’environnement et de la santé sont des questions
transversales qui avancent côte à côte.

>> Aujourd’hui, les collectivités ont peu de pouvoirs sur ces questions et peu de responsabilité. Elles ne sont pas très touchées, mais elles le pourraient. Elles sont l’interlocutrice principale des habitants. C’est pourquoi il convient d’anticiper sur ce mouvement.

>> Les pistes pour réfléchir : questionner les pouvoirs de police du
maire et développer les outils de prévention.

 

RESPONSABILITÉS DES COLLECTIVITÉS ET DES ÉLUS 

Je vais vous livrer des pistes de réflexion sur les responsabilités des collectivités et les moyens d’action dont elles disposent en matière de lutte contre les pollutions. Aujourd’hui, certains termes ont attiré mon attention, tout particulièrement les « revendications sanitaires » et la notion « d’acceptation du risque » qui pointent le fil conducteur de la protection de la santé. C’est le thème transversal pour aborder la question de la lutte contre les pollutions.

L’émergence de la notion de protection de la santé

LES DÉFINITIONS

Je me suis intéressée à la définition de la pollution qui a été donnée par la directive européenne du 2000/60/CE du 23 octobre 2000. C’est « l’introduction directe ou indirecte, par suite de l’activité humaine, de substances ou de chaleur dans l’air, l’eau ou le sol, susceptibles de porter atteinte à la santé humaine ou à la qualité des écosystèmes aquatiques ou des écosystèmes terrestres, qui entraînent des détériorations aux biens matériels, une détérioration ou une entrave à l’agrément de l’environnement ou à d’autres utilisations légitimes de ce dernier. »

La notion de « santé humaine » est également abordée dans :
> La Charte de l’Environnement
> La Constitution dont le préambule prévoit que « la Nation assure à tous la protection de sa santé ».

Cette notion est également présente dans :
> Le Code de l’environnement
> Le Code de la santé. Il prévoit que « le droit fondamental à la protection de la santé doit être mis en œuvre par tous les moyens disponibles au bénéfice de toutes personnes ». Certes cet article s’adresse à l’État et aux établissements de santé. Mais il peut s’adresser également aux collectivités qui doivent se fixer comme objectif d’assurer, par les moyens dont elles disposent, la protection de la santé.

L’environnement et la santé sont donc des notions transversales qui avancent côte à côte. Il s’agit d’envisager le thème de la lutte contre les pollutions industrielles sous le prisme de la santé des personnes touchées par ces pollutions.

UNE QUESTION DE SOCIÉTÉ

La prise de conscience de l’importance de la protection de la santé publique a été mise sur le devant de la scène par des scandales sanitaires. L’affaire dite du sang contaminé a mis en lumière l’idée de vulnérabilité de l’être humain aux risques sanitaires. Aujourd’hui ces risques incluent celui de la pollution.

La protection de la santé et du corps humain est devenue une question de société centrale. Le droit évoluant avec la société qu’il régit, les textes cités précédemment retracent cette évolution. Dans ces textes, on constate que c’est à l’État qu’il revient d’assurer cette protection.

Cependant, il est intéressant de noter qu’à l’échelon local, les préoccupations de protection de la santé se manifestent au sein de la notion de maintien de l’ordre public, qui est une des missions principales des maires. L’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, dont l’objectif initial était de lutter contre les épidémies, inclut la police de l’hygiène et la salubrité publique. Aujourd’hui il faut concevoir la protection contre les pollutions comme un élément de maintien de l’ordre public au même titre que la sécurité. On peut même parler d’ordre public sanitaire.

LES CONTENTIEUX

Un rapport de la Cour des comptes sur les politiques publiques de lutte contre la pollution de l’air (2020) relève que : « le risque sanitaire s’accompagne d’un risque contentieux ».

Ce risque émerge effectivement à l’initiative de requérants voyant leur état de santé se dégrader en raison de la pollution ou du réchauffement climatique. Des actions sont menées pointant du doigt la responsabilité de l’État (par exemple, l’Affaire du siècle pour le climat), et pourraient évoluer vers une prise en considération d’une responsabilité des collectivités.

Ainsi, on peut répertorier des contentieux portant sur la qualité de l’air en période de pic de pollution. Ils visent à titre principal l’État et également les collectivités (exemple – CAA Lyon 29 novembre 2021 n°19LY 04397). À ce jour, aucune condamnation n’a été prononcée contre une collectivité. Mais c’est une évolution à laquelle il convient de rester attentif dès lors que le juge administratif retient de façon novatrice la faute de l’État.

La responsabilité d’une personne publique ne peut être engagée que s’il est établi un lien de causalité entre une faute et un préjudice. Il est intéressant de relever que, retenant la faute de l’État, le juge administratif ordonne une expertise médicale afin de définir l’étendue du préjudice de la victime et le lien de causalité entre l’état de santé de la victime et la faute relevée.

Sur la base de ces exemples contentieux, il paraît indispensable que vous réfléchissiez aux actions à mettre en œuvre pour élaborer une politique de santé publique et, par conséquent, transposer la méthodologie propre à la veille sanitaire. Cette méthodologie consiste à opérer un contrôle et une vigilance à l’égard du risque sanitaire lié aux pollutions.

Le rôle des collectivités : les pistes pour réfléchir

Le rôle de l’État est prépondérant pour élaborer cette politique de santé publique en matière de prévention contre les pollutions (air, eau et sols). Cette politique se décline par le biais notamment d’une planification. Pour autant, à l’échelon local, rien n’interdit une réflexion en partant d’un état des lieux des moyens dont disposent les collectivités pour y participer. On peut envisager le rôle des collectivités sous deux angles : un rôle actif par le biais des pouvoirs de police et un rôle de prévention.

LA MISE EN ŒUVRE DES POUVOIRS DE POLICE

L’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales fait référence à la trilogie sécurité, salubrité, tranquillité mais aussi « aux fléaux calamiteux » tels que les catastrophes naturelles ou industrielles, les épidémies, mais aussi les pollutions. Il donne au maire des pouvoirs propres en matière de police qui peuvent donc s’appliquer dans certains cas à la pollution. C’est un fondement pour disposer de moyens d’action.

Pour mémoire, l’État dispose de la compétence spéciale relative à la lutte contre les pollutions. Mais, en cas de carence des services de l’État, le maire peut intervenir s’il y a urgence ou péril imminent et, par exemple, en cas de pollutions des cours d’eau. À ce titre, la jurisprudence relative à la réglementation de l’utilisation du glyphosate constitue une piste de réflexion. Elle montre les limites des pouvoirs de police propre du maire lorsque l’État dispose de la compétence spéciale. En effet, des maires ont souhaité restreindre l’utilisation du glyphosate sur leurs territoires alors que cette police relève des pouvoirs de l’État. Il existe une concurrence qui peut naître entre les intérêts de l’État et des collectivités. Dans ce cas-là, l’État ayant agi, les tribunaux ont considéré qu’il n’y avait pas de carence de l’État et ont annulé les arrêtés restreignant l’usage de ces produits.

À l’échelon intercommunal, des compétences spécifiques peuvent être répertoriées, les déchets, les transports, encore l’urbanisme qui permettent d’asseoir un rôle actif dans la lutte contre les pollutions. En matière d’urbanisme, l’idée est de réduire l’exposition et les constructions par la planification par exemple. La question de la salubrité peut être également abordée sous l’angle de l’hygiène en ce qui concerne la restauration, les habitations.

Ce travail de recensement des domaines de compétence permet d’établir un panel d’actions possibles pour les collectivités.

UN RÔLE DE PRÉVENTION

Ce rôle demande à être affiné en partant de ce qui existe et/ou en élaborant de nouveaux moyens de prévention. Par exemple, dans les communes, par le biais des CCAS (centres communaux d’action sociale), il existe des registres d’analyse des besoins sociaux. Ne pourrait-on pas, en faisant l’analyse de ces besoins, répertorier les pathologies ? Les problèmes rencontrés ? La proximité avec les industries ? Ces bases de données sont accessibles aux collectivités. Des initiatives peuvent être prises pour les exploiter dans un but de prévention des atteintes à la santé par les pollutions diverses.

Les collectivités ont, en cas d’urgence sanitaire, l’obligation de faire remonter les informations aux agences régionales de santé. Cela aussi pourrait être un autre point de réflexion. L’état de santé des populations est un indicateur.

 

CONCLUSION

>> La prise de conscience du risque sanitaire existe dans la société.
>> La santé est aujourd’hui érigée en valeur supérieure.
>> Les habitants viennent vous voir quand ils ont des problèmes de santé qu’ils estiment être en lien avec la pollution.
>> Les collectivités ont peu de pouvoirs et peu de responsabilités. Mais, elles sont les interlocutrices principales des habitants.
>> Le juge administratif s’est déjà saisi de cette question et ordonne des expertises médicales.

Il convient d’anticiper sur ce mouvement. C’est dans le lien de proximité que se joue la prise en compte des problèmes. Une action de prévention, d’information peut écarter des contentieux inutiles. Investir dans des actions de prévention ou de recherche, comme celles évoquées ce matin, peut permettre d’intégrer les préoccupations sanitaires des administrés. On a pu parler de défiance du public dans le cadre de nos échanges. Cette défiance peut se répercuter sur les collectivités si elles ne prennent pas la mesure des problèmes des habitants. La réflexion doit se porter sur une réappropriation des pouvoirs de police pour appréhender ce qui pourrait être fait, les compétences à mobiliser ou à développer pour prendre des mesures de prévention.

01/10/25

Des pressions citoyennes toujours plus fortes

 

CE QU’IL FAUT RETENIR

>> Les collectivités locales font face à des pressions croissantes de la part des habitants, plus préoccupés que par le passé, par les effets des installations sur leur santé.

>> L’évolution des attentes remet en question des pratiques industrielles autrefois acceptées.

>> En l’absence de réponses satisfaisantes, la population s’organise en collectifs et associations pour revendiquer une meilleure qualité de l’environnement et une surveillance accrue des pollutions. Les mobilisations ne sont plus le seul fait d’associations de défense de la nature.

>> Le déni des perceptions citoyennes, la contestation des données produites par les habitants et l’absence de réponses aux questions entraînent une méfiance croissante envers les autorités publiques, les industriels et les experts, fragilisant la crédibilité des élus

1. Des habitants de plus en plus inquiets pour leur santé

La préoccupation des habitants pour leur santé est une constante, mais la sensibilité est aujourd’hui plus grande. Les habitants ont toujours posé plus de questions sur les effets des pollutions que sur les risques accidentels. Ils se soucient en priorité des impacts actuels ou passés des installations industrielles, sur leur santé ou celle de leurs enfants.
Durant les trois années d’échange, la thématique des mobilisations citoyennes a été omniprésente dans les prises de parole des collectivités. Ces dernières s’accordent sur leur multiplication et sur l’évolution des attentes. En effet, une plus grande sensibilité s’exprime notamment vis à vis d’usages ou de pratiques industrielles autrefois admis, mais qui sont aujourd’hui remis en question. L’exemple des torchages est symptomatique de ces interrogations nouvelles.

Les torchages sont présentés comme un élément de sécurité des sites qui permet aux industriels, en cas de dysfonctionnement, de brûler des excédents de gaz. De tels épisodes peuvent durer plusieurs jours et sont très perceptibles dans l’environnement : flamme, panache de fumée, bruit. Cette pratique à laquelle les riverains des raffineries sont habitués, est aujourd’hui de plus en plus questionnée et contestée.

2. En l’absence de réponse, la population s’organise

Les riverains des zones industrielles et, plus généralement, des territoires exposés aux pollutions issues des activités humaines, ne veulent plus subir leur situation : ils s’engagent et s’organisent pour agir sur leurs conditions de vie. Ainsi les mobilisations ne sont plus le seul fait des associations de défense de la nature. Des collectifs ou des associations de riverains portent désormais des revendications en matière de qualité de l’environnement et de surveillance des pollutions.

Pour alerter les acteurs publics et être entendus, non seulement les riverains multiplient les interpellations, mais ils s’engagent également dans la production de connaissances. Certains collectifs ont ainsi mobilisé des acteurs de la recherche pour réaliser des études et accompagner leurs démarches.

Lorsque les perceptions des habitants sont niées, lorsque les données citoyennes sont contestées et que les questions n’obtiennent pas de réponses, la situation conduit invariablement à accroître la défiance à l’égard de la puissance publique, des industriels et des experts. Les habitants attendent des élus qu’ils répondent et qu’ils agissent. S’ils ne le font pas ou s’ils ne sont pas en mesure de le faire, la défiance peut se répercuter sur la collectivité et remettre en cause la crédibilité des élus.

 

01/10/25

« Il n’existe pas de réglementation spécifique sur la pollution des sols »

 

Parole d’experte / sols

Journée de lancement du programme Collectivités et Pollutions industrielles, 22/01/2022, Lyon.

 

EN RÉSUMÉ 

>> Tous les types de contamination des sols (diffus ou ponctuels) pourront avoir un impact sur la biosphère et directement ou indirectement, avoir un effet sur la santé humaine.

>> À la différence de l’eau ou de l’atmosphère, il n’existe pas de réglementation spécifique sur les sols pollués, mais des processus de gestion complexe visant à réduire le risque d’exposition aux contaminants.

>> Il est nécessaire d’améliorer la mesure de la qualité atmosphérique
pour l’adapter aussi aux besoins des décideurs.

>> Les actions de réhabilitation/remédiation sont onéreuses et peu compatibles avec les moyens limités des collectivités.

 

SOLS POLLUES : DIFFICULTÉS D’AMÉNAGEMENT ET SOURCES DE CONTAMINATION

Les sites et sols pollués concernent la plupart des collectivités

Le territoire français porte un héritage de près de 200 ans d’activités industrielles et minières. Dans un contexte de désindustrialisation, ces 50 dernières années ont connu l’arrêt de nombreuses exploitations, ce qui explique en partie les quelques 250 000 sites potentiellement pollués répertoriés au sein de la base de données BASIAS (anciens sites industriels et activités de service). Dans le même temps, l’urbanisation croissante a provoqué l’augmentation des pressions démographiques et foncières.

La conjugaison de ces deux phénomènes a créé des enjeux particulièrement forts sur la reconversion des friches industrielles en milieu urbain. L’Ile-de-France, la vallée du Rhône, la région marseillaise ou le Nord de la France sont particulièrement marqués par ces situations.

Pour se développer, tout en respectant les objectifs de préservation de l’environnement (zéro artificialisation des terres, etc.), les collectivités devront tôt ou tard réhabiliter ces sols dégradés pour réaliser leurs projets dans les meilleures conditions sanitaires.

Un risque pour l’environnement et la santé

La dégradation des sols, qui est la diminution ou la disparition de leurs capacités à remplir une ou plusieurs fonctions, est avant tout due à leurs contaminations chimiques. Ces contaminations sont classées selon deux grands types :
> Les contaminations diffuses, considérées comme peu intenses et généralisées, dues aux dépôts atmosphériques, aux traitements agricoles, à l’irrigation, aux dépôts de sédiments ou des sources plus naturelles comme des incendies de forêt.
> Les contaminations ponctuelles, qui sont des sources de contamination élevées et très localisées, causées par les sites industriels et miniers, les décharges, les stockages de produits toxiques et les rejets d’effluents.

Quel que soit le type de contamination, les polluants du sol peuvent avoir un impact sur l’ensemble de la biosphère par effet de transfert, et engendrent ainsi des risques environnementaux et sanitaires. On distingue :
> Les contaminants organiques : hydrocarbures, solvants, chlorés, fluorés dioxines, polychlorobiphényles (PC B), composés azotés, etc. Certains d’entre eux sont exclusivement d’origine humaine (PCB, dérivés bromés). La plupart est considérée comme biodégradable. Leur toxicité dépendra non seulement de leur concentration dans le sol, mais aussi de la capacité de rétention dans le sol et de leur persistance.
>Les polluants inorganiques :  métaux et métalloïdes. Ils sont souvent d’origine naturelle, mais les apports et enrichissements de surface les plus importants sont d’origine humaine. Ils ne sont pas biodégradables, et présentent une grande stabilité. Ils sont facilement mobilisables dans les sols, et vont donc interagir avec les constituants du sol. Leur toxicité, là encore, dépendra non seulement de leur concentration, mais aussi de leur forme et spéciation chimiques dans le sol.

Les principaux contaminants présents dans les sites et sols pollués (SSP) sont en majorité des hydrocarbures (33 % des SSP concernés), auxquels il faut ajouter les hydrocarbures chlorés (17 % des SSP) et les hydrocarbures aromatiques polycycliques (15 % des SSP). Les métaux sont également largement présents (25 % des SSP).

Ces types de pollution créent un risque pour l’environnement et la santé des habitants. La gestion des sites pollués et la préservation des sols représentent donc un enjeu sociétal majeur.

Pourquoi parle-t-on de gestion des sites et sols pollués ?

Le problème de la contamination des sols se traite de façon particulière, comparé à d’autres milieux. Contrairement à l’atmosphère, qui est un milieu fluide et sans mémoire, le sol conserve – voire accumule – les polluants fixés aux éléments de la terre. On parle de milieu intégrateur. Un sol contaminé peut donc le rester longtemps, même si la source de polluants est supprimée, et constituer un risque pour les usagers et les riverains.

Pour résoudre ces situations, il faut connaître précisément l’état du milieu et décider de son devenir. C’est la raison pour laquelle on parle de « gestion » des sites et sols pollués. Ainsi, en fonction des contextes et des intensités de contamination, on pourra interdire de construire des habitations ou des écoles, ou on réduira les possibilités d’exposition en stabilisant la surface et en destinant le sol à un usage commercial (parkings, magasins).

Enfin, on pourra choisir d’éliminer tout ou partie de la pollution par des actions de réhabilitation et de remédiation. On est donc bien dans un cadre de gestion : le risque est modulé en fonction des contextes et des usages.

C’est cette notion de gestion qui donne au sol pollué toute sa complexité, car de nombreux facteurs interviennent dans l’évaluation du risque associé à sa contamination : le type et la teneur en polluants, leur capacité à migrer dans d’autres milieux, etc. De plus, un sol peut être contaminé par sa roche mère, et contenir ainsi des teneurs naturelles en polluants. Un haut niveau de « polluants » dans un sol peut s’expliquer et se traduire de différentes manières.

Une réglementation largement insuffisante pour résoudre les situations

La gestion des sites et sols pollués s’appuie sur une réglementation qui a évolué depuis une trentaine d’années, dans le sens d’une meilleure prise en compte de la connaissance des inventaires dans les études réalisées et lors de l’instruction des permis de construire.

Les sites et sols pollués s’inscrivent dans le cadre réglementaire relatif aux déchets et aux ICPE. Ils dépendent également de la loi Barnier et de la mise en application du principe pollueur-payeur. La connaissance a, par ailleurs, progressé avec la loi  ALUR (2014). Cette loi a institué les secteurs d’information sur les sols (SIS ), permettant ainsi de lister les différents sites et sols pollués et de territorialiser les inventaires.

Au niveau européen, il est question d’une directive cadre depuis plus de 15 ans. Après plusieurs échecs, elle est de nouveau proposée aujourd’hui, avec des objectifs de protection et de restauration des sols visant zéro pollution avant 2050. Ces objectifs demeurent flous et difficiles à tenir. Mais il n’existe pas de réglementation spécifique sur la pollution des sols, ni de valeurs « seuil » pour déclarer si un sol est contaminé ou non. Pour pouvoir déterminer une contamination, on se base sur un niveau de fond (aussi nommé « bruit de fond »), qui consiste à connaître la teneur en polluants sur les sols avoisinants et à les comparer à celle du sol étudié. Il est variable en fonction des situations et des méthodes employées pour le déterminer, et implique des opérations rigoureuses et coûteuses.

Une méthodologie de gestion complexe à mettre en œuvre

La méthodologie vise à maîtriser les sources et les impacts, puis à définir des objectifs de réhabilitation. Elle repose sur 3 principes :
> La détermination de la source de pollution primaire et secondaire : types de polluants, spéciation chimique, interférence avec le sol, etc.
>La définition des voies de transfert (cours d’eau, nappes souterraines, envols de poussière dans l’atmosphère, transfert par la biomasse végétale ou animale).
> La connaissance des cibles, des impacts environnementaux et sanitaires.

Sa mise en œuvre est complexe car elle comporte différentes étapes de définition, de validation du choix du site et de suivi des travaux, accompagnées d’enquêtes publiques, etc. Par ailleurs, elle implique de très nombreux acteurs des territoires : les services de l’État, les collectivités, l’exploitant.

Enfin, la connaissance des sites et sols pollués est très peu développée en France, ce qui ajoute à la difficulté de mise en œuvre de la méthodologie de gestion par les collectivités. Sur les 250 000 sites répertoriés en France, seuls moins de 20 000 sont recensés au sein de la base de données BASOL (sites et sols pollués ou potentiellement pollués). Un important travail reste encore à faire pour caractériser l’ensemble des sites potentiellement pollués et obtenir des informations précises et pertinentes.

 

CONCLUSION

La gestion des sites et sols pollués repose sur la connaissance que l’on peut avoir des contaminants, des sources et des transferts. La méthodologie de gestion est complexe à mettre en œuvre, tant sur le plan scientifique qu’administratif, et nécessite de disposer d’une expertise pointue dont les collectivités sont en général dépourvues.

La connaissance disponible est à la fois parcellaire et difficile d’accès. L’inventaire des sites et sols pollués, leur cartographie et leur caractérisation sont incomplets. À cela s’ajoute la difficulté d’accès à l’information et le manque d’expertise publique. La gestion des sites et sols pollués pose également (et surtout) des problèmes de financement, car les actions de réhabilitation sont onéreuses et peu compatibles avec les moyens limités des collectivités.

De nombreux points techniques sont encore à développer.

>> Les outils utilisés, pour connaître les sources de contamination et les interactions multiples qui régissent les sols, sont inadaptés à la complexité de ce milieu. Cela explique la difficulté de prendre en compte l’ensemble des composantes du milieu pour évaluer les impacts environnementaux et sanitaires des contaminations, ou la toxicité des cocktails de polluants et de leurs mécanismes d’action.

>> On rencontre également des difficultés dans la définition de critères ou d’indices d’évaluation communs aux sites et sols pollués pour qualifier l’état des sols ou leur niveau de dégradation, pour caractériser les risques cumulés environnementaux et sanitaires, ou pour contribuer à évaluer le niveau de vulnérabilité des territoires.

>> Il est nécessaire d’améliorer et d’uniformiser les méthodes et les outils de diagnostic, en faisant évoluer la réglementation actuelle, centrée sur les moyens, vers une réglementation d’objectifs. Il est nécessaire de disposer de référentiels communs pour les polluants métalliques et organiques et de définir des critères d’évaluation communs.

>> Enfin, il manque un échelon entre les collectivités et la recherche, avec des organismes dédiés afin de répondre aux contextes spécifiques locaux. Il faudrait créer des structures telles que les AASQA, pour permettre un développement de connaissances adaptées aux enjeux des territoires.

30/09/25

Décryptage 1 – Approches et méthodes : les repères clés

Le suivi environnemental
OBJECTIF : Mesurer des indicateurs environnementaux adaptés aux spécificités d’un territoire ou aux activités industrielles présentes, en tenant compte des seuils réglementaires en vigueur.

Aujourd’hui, la réglementation ne suit que quelques polluants : principalement certains métaux (au niveau national) et le dioxyde de soufre (mesuré sur 15 minutes). Cela reste insuffisant pour évaluer réellement la qualité de l’environnement dans les zones industrielles. C’est pourquoi certaines collectivités choisissent de mettre en place des suivis complémentaires, afin de mieux comprendre les sources de pollution, leur toxicité et les actions possibles. Mais elles se heurtent parfois à un manque de compétences techniques pour répondre aux inquiétudes des habitants, en complément ou à la place des services de l’État.

Exemples de suivis existants

> Air : surveillance par les AASQA (Associations agréées de surveillance de la qualité de l’air)
> Eau : suivi dans le cadre de la Directive Cadre sur l’Eau (DCE)
> Industrie : contrôle des activités site par site, imposé par arrêté préfectoral et assuré par l’industriel ou un bureau d’études.

PRINCIPES

>> Chaque suivi repose sur une notion de « normalité » servant de référence. Une fois un polluant mesuré, on compare le résultat à des valeurs limites, fixées selon sa toxicité. Ces seuils définissent ce qu’il ne faut pas dépasser. Pour les sols, cette référence correspond au « bruit de fond » naturel, qui varie selon le type de territoire (zone humide, forêt, etc.).
>> Un suivi efficace doit être adapté au contexte local. Par exemple, la pollution de l’air ne se mesure pas de la même manière à Dunkerque qu’à Limoges.
>> Comprendre ces différences est indispensable pour identifier les sources de pollution et évaluer leur toxicité.

LIMITES

>> Les dispositifs de suivi ne sont pas toujours adaptés au contexte local.
>> Il peut manquer de bases de référence claires pour interpréter correctement les résultats.

La biosurveillance humaine
OBJECTIF
Mesurer la présence de polluants chimiques dans l’organisme (sang, urine, cheveux, etc.) et suivre leur évolution au fil du temps.

PRINCIPES
• Ces études permettent de suivre le comportement des polluants dans le corps. Elles montrent quels polluants passent dans l’organisme, mais ne cherchent pas directement à établir un lien avec des maladies.
• Elles orientent les recherches en santé publique et indiquent les priorités pour réduire l’exposition des populations.

Il existe deux grandes approches méthodologiques :
1. Méthode comparative entre population exposée et non exposée afin de déterminer (ou pas) des différences.
2. La méthode cas témoin : en pratiquant des prélèvements sur une population puis en séparant les individus présentant des différences pour enquêter et trouver la cause de la marque, ou non, d’un caractère environnemental.

Exemples d’études nationales
> Esteban : étude de Santé publique France sur la population générale (adultes et enfants).
> Cohorte Elfe : suivi de femmes enceintes et de leurs enfants.
> Études autour des incinérateurs : biosurveillance menée par l’InVS.

LIMITES
>> Ces études doivent être bien comprises pour éviter de fausses attentes.
>> Elles ne permettent pas, sauf rares exceptions (ex. : le plomb), d’établir un lien direct entre une exposition et une maladie précise.
>> Leur objectif n’est pas de répondre à un problème médical immédiat, mais de mieux comprendre l’exposition aux polluants.

Les études épidémiologiques
OBJECTIF : Établir un lien de causalité entre une exposition à des polluants et l’apparition de maladies.

Un protocole très demandé mais avec des limites
Les études épidémiologiques sont souvent considérées comme la référence absolue. Elles apparaissent très tôt dans les demandes des élus et des citoyens lorsqu’il est question de santé et d’environnement.

PRINCIPES
>> En santé environnementale, ces protocoles consistent à croiser deux cartes : celle des expositions aux polluants et celle des pathologies observées.
>> Elles permettent de rechercher un lien de causalité entre une exposition et une maladie.
>> Elles visent à répondre à une question précise.
>> Elles nécessitent de bien connaître la vie des personnes étudiées : antécédents familiaux, habitudes alimentaires, activités professionnelles ou de loisirs, etc. Ces informations sont recueillies via des questionnaires et complétées par des données socio-économiques (INSEE). L’objectif est d’écarter les « facteurs de confusion » (par exemple : un cancer lié à une prédisposition familiale plutôt qu’à une exposition environnementale).

LIMITES
>> Ces études sont très lourdes à mettre en place : formulation précise de la question, nombreuses étapes de validation méthodologique et éthique, mobilisation de nombreux partenaires.
>> Elles nécessitent un grand nombre de participants. Or, dans un bassin industriel, certains cancers sont trop rares pour obtenir des résultats statistiquement solides.

En pratique, il faut donc se demander si un tel niveau de précision est indispensable. Parfois, la simple mesure des expositions peut suffire pour guider les décisions politiques et mettre en place des mesures de prévention.

Les études EPSEAL
PRINCIPES

Les études EPSEAL sont des enquêtes sociologiques menées directement auprès des habitants, en porte-à-porte. Elles consistent à interroger les personnes sur les maladies qui leur ont été diagnostiquées médicalement.
Cette méthode répond avant tout aux inquiétudes citoyennes, car elle repose sur l’écoute et la proximité. C’est pourquoi elle occupe une place particulière. Actuellement, ce type d’étude se développe, par exemple avec une enquête menée par Santé Publique France à Lacq.

LIMITES
>> Les résultats ne peuvent pas être comparés aux données nationales, car les méthodes de collecte sont très différentes.
>> Les études EPSEAL donnent une image à un instant précis, sans permettre un suivi dans le temps.

Exemple : étude EPSEAL Fos–Port-Saint-Louis
> Cette enquête a mis en évidence une fréquence plus élevée de certaines pathologies (comme le diabète de type 1 et certains cancers).
> Dans un premier temps, les résultats ont été comparés aux données nationales de l’Assurance Maladie, mais les différences de protocole rendaient la comparaison impossible.
> Pour pallier cela, la même enquête a ensuite été menée sur un territoire moins exposé. Les écarts observés étaient alors plus faibles, notamment pour le diabète.

Les études de zone
OBJECTIF
Cartographier les risques sanitaires en fonction de l’exposition aux polluants connus.

PRINCIPES
Cette approche est a priori parfaite. Elle permet de déterminer sur une carte, les points les plus « dangereux » et les sources. En théorie, cela permet de relier une source de pollution aux risques qu’elle entraîne.

LIMITES
>> Le principe déclaratif – Les études de zone sont fondées sur des cadastres d’émission (Le cadastre d’émission est le placement géographique des sources.) Les données relatives aux émissions utilisées pour faire fonctionner les modèles ne sont pas le fruit de mesures réalisées par les acteurs institutionnels. Ces données se fondent sur les déclarations des exploitants.
>> Une réalité de terrain lissée – Quand bien même ces déclarations sont fiables, elles sont imprécises dans la mesure où elles reposent sur des moyennes (des régimes normaux) intégrant de longues périodes. Les effets de pic, les phénomènes accidentels ou les situations météorologiques exceptionnelles sont lissés.
>> Une sélection des polluants pris en compte – l’ensemble des polluants ne sont pas pris en compte. Pour exemple, à Fos-sur-Mer, l’étude de zone qui a été réalisée ne prenait pas en compte les particules ultrafines alors qu’elles constituent environ 80% des particules mesurées dans l’air.

A RETENIR
>> C’est un outil très théorique, limité par l’état actuel des connaissances scientifiques.
>> L’étude de zone ne décrit pas la réalité qu’une biosurveillance peut décrire.

 

 

30/09/25

Décryptage 2 – Pollutions industrielles : l’essentiel à retenir

Pollution et grand principe de la réglementation
Les polluants circulent, se transforment et interagissent avec différents milieux.
Par exemple : une poussière métallique émise par une cheminée peut rester dans l’air, se déposer au sol, être absorbée par une plante, puis consommée par une personne.

Les polluants peuvent donc :
> changer de milieu (air → sol → plante → humain) ;
> être transportés par des animaux, des insectes ou des micro-organismes ;
> se transformer en « polluants secondaires » sous l’effet de l’air, de l’eau, de la lumière ou d’autres substances (ex. : formation d’ozone dans l’air, transformation du chrome dans les sols).

Une fois entrés dans l’organisme humain, les effets des polluants dépendent :
> de leur nature et de leurs transformations ;
> des mélanges auxquels la personne est exposée ;
> de la sensibilité individuelle de chaque personne.

Actuellement, la réglementation repose sur une vision simplifiée de la pollution, appelée modèle balistique. Les polluants sont vus comme des projectiles : ils partent d’une source, se déplacent et atteignent une cible où ils peuvent causer des dégâts.

Conséquences de l’utilisation du modèle dit balistique 

Ce modèle conduit à surveiller un certain nombre de polluants, milieu par milieu, sans considérer les interfaces entre l’air et le sol, entre les sols et les eaux, etc.
> Il ne prend pas en compte les transformations des polluants entre leur émission et leur réception.
> Il surveille les polluants séparément, milieu par milieu (air, sol, eau…), sans considérer les échanges entre eux.
> Il favorise une approche en silos d’expertise : les spécialistes de la qualité de l’air ne tiennent pas compte de la contamination des sols ou de l’eau, et inversement.
> Il ignore la dynamique globale des polluants dans l’environnement.
> Il n’intègre pas de lien direct entre pollution environnementale et santé humaine.

Pour mieux comprendre et gérer la pollution, il faut combiner deux approches complémentaires :
1. Approche environnementale : identifier les polluants (nature, toxicité, réactivité…), comprendre leur circulation entre milieux et leur accessibilité pour l’organisme.
2. Approche sanitaire : étudier les voies d’exposition chez l’humain et le lien avec les maladies.

Comportement des polluants et nécessaire adaptation de la surveillance
Les deux critères de définition d’un polluant

L’environnement contient une très grande variété de substances, sous des formes et des combinaisons multiples. Pour mieux les comprendre et organiser leur suivi, on définit un polluant selon deux critères. 

1. Sa nature chimique
> Métaux ou métalloïdes : arsenic, mercure, plomb…
> Composés organiques : PCB, dioxines, HAP (hydrocarbures aromatiques polycycliques), etc. 

2. Son état physique (ou phase)
> Dans l’eau : dissous ou en suspension.
> Dans l’air : sous forme de gaz ou de particules.

Exemples : Les HAP lourds → particules organiques / Le mercure → métal présent sous forme gazeuse / L’oxyde de fer → métal particulaire.

Les transformations physiques : naissance des polluants secondaires

Les polluants rejetés dans l’air ne restent pas toujours tels quels. Ils peuvent se combiner entre eux et créer de nouvelles substances. Ils peuvent changer d’état ou se transformer au contact d’autres polluants ou de la lumière du soleil.

🔹 Polluants primaires : ce sont ceux émis directement dans l’air (ex. : oxydes de soufre, monoxyde de carbone, hydrocarbures aromatiques polycycliques – HAP, certains métaux).
🔹 Polluants secondaires : ils apparaissent après des réactions chimiques dans l’atmosphère (ex. : ozone, dioxyde d’azote, acide sulfurique).

Exemple concret
>> Les particules ultrafines (taille < 1 μm) proviennent de la combustion à haute température (raffineries, aciéries…).
>> Elles peuvent aussi se former à partir de gaz (essence, gaz industriels…) qui, au contact de l’oxygène, de l’eau et du soleil, réagissent puis se condensent pour créer de nouvelles particules.
>> Or, ces particules ultrafines ne sont pas encore surveillées par la réglementation.

Conséquences pour la surveillance

Les incinérateurs filtrent efficacement les grosses poussières visibles. Mais certains gaz passent au travers. Une fois rejetés dans l’air, ils réagissent et se transforment en particules secondaires. Résultat : les mesures faites directement à la sortie des cheminées peuvent sembler conformes, alors qu’en réalité de nouvelles particules nocives se forment plus loin dans l’atmosphère.

Le transfert des polluants entre milieux

Un polluant émis dans l’air, le sol ou l’eau ne reste pas forcément dans ce milieu : il peut migrer vers un autre. On appelle cela le transfert de milieux. Les polluants circulent également entre air, sol et plantes, mais pas de la même manière selon les espèces.

Des polluants aux humains
L’imprégnation humaine dépend des polluants et des usages de l’environnement. Pour comprendre l’impact des polluants sur l’homme, il faut connaître leurs mécanismes de transfert : comment ils passent de l’environnement (air, sol, eau, aliments) à notre organisme.

Deux types d’action des polluants sur l’humain

1. Actions physiques
• Les particules fines pénètrent profondément dans les poumons (jusqu’aux alvéoles).
• Même sans toxicité particulière, leur seule présence déclenche une inflammation locale (réponse normale du système immunitaire).
• Si l’exposition est importante, cette inflammation peut s’étendre à l’ensemble de l’organisme.
• Cela entraîne des maladies variées : non seulement le cancer du poumon, mais aussi des troubles cardiovasculaires, du diabète, des retards de croissance, etc.

2. Actions chimiques
• Certains polluants agissent comme un poison : inhalés en quantité suffisante, ils abîment directement tissus et organes.
• Cas particulier : les perturbateurs endocriniens. Contrairement à la règle « la dose fait le poison », ils sont nocifs même à très faibles doses.

À retenir :
• Les polluants peuvent agir sur l’organisme de deux façons : par leur présence physique et par leur toxicité chimique.
• Ces effets s’additionnent, ce qui accroît les risques pour la santé.

 

 

30/09/25

Décryptage 3 – Comprendre et analyser vos problématiques

#1 Les spécificités des territoires industriels ne sont prises en compte
En termes de risques chroniques , ces territoires se caractérisent par :

» Des spécificités propres aux activités industrielles en matière d’émissions et de rejets : particules ultrafines, hydrocarbures, métaux et métalloïdes, etc.

» Une extrême diversité de substances émises, ce qui impose de mesurer un panel large de polluants. Dans les bassins industriels complexes comme les zones industrialo-portuaires de Fos, du Havre, de Dunkerque ou la vallée de la chimie au sud de Lyon, les installations industrielles sont à la fois nombreuses et concernent des champs d’activité très différents : sidérurgie, raffinage de pétrole, chimie et pétrochimie, traitement de déchets ménagers et industriels, logistique. Chacun de ces domaines comporte une typologie d’émissions particulière.

» Des superficies qui imposent de travailler à petite échelle pour identifier des problèmes parfois circonscrits à l’environnement proche d’un site, à une rue ou à une parcelle.

#2 La réglementation est lacunaire
Trois caractéristiques de la réglementation permettent de comprendre les problèmes survenant sur les territoires.

» Les suivis réglementaires définis par le cadre national s’appliquent de façon quasi-identique sur tous les territoires. Or, tous sont loin d’être identiques. Ce canevas uniforme rend les actions de prévention peu efficaces.

» La réglementation ne couvre qu’un nombre limité de polluants laissant de nombreuses substances dangereuses non surveillées. Ainsi, par exemple, la surveillance de la pollution atmosphérique ne rend que très peu compte des émissions industrielles, dans la mesure où elle est avant tout centrée sur des polluants représentatifs du trafic routier ou du chauffage individuel.

» La surveillance environnementale est un des outils de gestion des émissions des ICPE et de prévention des risques sanitaires. Elle vise à s’assurer à la fois de la maîtrise effective des émissions et de l’absence de dégradation préoccupante des milieux. Mais elle est prescrite aux ICPE, prises individuellement, ignorant les émissions cumulées de plusieurs sites dans une même zone ou ayant les mêmes exutoires. Il est difficile pour les autorités de contrôler l’impact cumulé des émissions et de prendre en compte la réalité des contextes locaux.

#3 Les données environnementales et sanitaires sont parcellaires et difficiles d’accès
L’accès aux données environnementales et sanitaires associées aux activités industrielles suscite de nombreuses controverses : sur la transparence, sur la rétention d’études , etc . En de hors de ces considérations, les collectivités relèvent plusieurs types de difficultés :

» Difficultés d’accès aux études. Qu’ils soient numérisés ou non, de nombreux documents ne sont consultables qu’auprès des services de l’État ;

» Difficultés liés à une information éclatée dans de multiples bases de données ;

» Difficultés liées à la production et à la déclaration des
données : les arrêtés préfectoraux imposent aux industriels une surveillance sur le principe de l’auto-déclaration – principe qui impose une vigilance particulière et des contrôles fréquents ;

» Difficultés liées au caractère non exhaustif des données. Les exploitants doivent mesurer ou estimer leurs émissions à la sortie des cheminées, stations de traitement, etc. Si elles sont supérieures aux seuils de déclaration, ils sont tenus de renseigner le registre des émissions. Résultat : les données inférieures aux seuils sont inconnues.

#4 Les risques sanitaires sont complexes à évaluer
Les risques sanitaires à long terme sont peu pris en compte dans la réglementation . Voici trois éléments d’explication.

>> La complexité du sujet. Il est difficile d’évaluer un risque sanitaire chronique, qui découle d’expositions à faibles doses sur le long terme, dont les effets sont décalés dans le temps et dépendent de facteurs individuels. Ainsi il demeure de nombreuses incertitudes scientifiques. Comment les substances polluantes interagissent-elles ? Comment amplifient-elles les risques sur la santé ? Le développement de nouvelles filières ne risque-t-il pas d’engendrer des risques aujourd’hui inconnus ?

» La fragmentation de l’expertise. La connaissance des pollutions et de leurs effets sur la santé implique un nombre important de disciplines. Par nature, cette expertise est fragmentée. De nombreuses entités (ministères, agences, services déconcentrés) sont concernées par la gestion des risques sanitaires liés à l’environnement, ce qui entraîne une division de l’expertise, des connaissances, des outils de suivi et de collecte des données.

» La production des études. La réglementation confie aux industriels une part importante de la production des évaluations des risques sanitaires.

30/09/25

Enjeux et impacts sur les compétences locales

CE QU’IL FAUT RETENIR

>> Bien que n’ayant pas de compétence directe en matière de santé, le maire est concerné car la protection des populations constitue un élément du maintien de l’ordre public, au même titre que la sécurité. Dès lors qu’il a connaissance d’une exposition, un maire doit agir.

>> Les contaminations ont des impacts sur les missions des collectivités parmi les plus essentielles : la distribution de l’eau potable, la protection des milieux, la gestion du foncier et des déchets, etc. Elles entravent le bon fonctionnement des services publics et la mise en œuvre des politiques locales.

>> L’identification insuffisante des sols pollués complique la réhabilitation des friches industrielles : cela entraîne des choix inadaptés et des coûts de dépollution élevés, difficiles à supporter pour les collectivités.

>> La production et distribution d’eau est une compétence essentielle des collectivités, mais très sensibles aux pollutions industrielles. La pollution par les PFAS illustre bien les enjeux : découverte en 2022 dans le sud lyonnais et en Savoie, elle s’étend depuis à d’autres territoires. Les collectivités, souvent prises de court, doivent gérer seules l’urgence et élaborer des plans d’action pour garantir l’eau potable et la continuité du service public.

>> En l’absence de mécanismes de financement adéquats, les collectivités assument une part importante des mesures à mettre en place.

 

1. Contexte 

> Des sources de pollutions multiples et souvent méconnues
Sur un territoire, la pollution industrielle ne provient généralement pas d’un seul site, mais de plusieurs installations. Celles-ci peuvent avoir émis, ou émettre encore, diverses substances à des périodes différentes. Sur certaines zones, le nombre de sites est considérable : plus de 200 sites sur le territoire de la métropole de Rouen, 60 à Fos-sur-Mer, 86 à Strasbourg, 233 pour Lyon Sud (Lyon, Saint-Fons, Oullins-Pierre Bénite, Feyzin), 77 au Havre-Gonfreville-l’Orcher. Ces chiffres ne prennent pas en compte les ICPE soumises à déclaration qui ne sont généralement pas recensées.
Dans ces situations, l’identification et l’imputation des polluants selon les émetteurs peut être un facteur de complexité nécessitant une approche historique des émissions, des substances et de leurs volumes.

> L’importance des passifs environnementaux
De façon générale, les passifs environnementaux et leurs conséquences sanitaires à moyen et long terme, sont peu pris en compte, bien que systématiquement évoqués par les collectivités. Le passif, les rémanences de pollutions anciennes et l’absence de solutions économiquement acceptables pour y remédier sont des questions récurrentes. Il a été rappelé les mécanismes d’accompagnement et de financement de la dépollution des sites orphelins opérés par l’ADEME sur lesquels les collectivités peuvent s’appuyer.
Notons par ailleurs, qu’une pollution non traitée va amplifier ses conséquences à long terme en se dégradant en sous-produits aux effets parfois plus délétères et en se diffusant dans les sols ou les nappes voisines.

2. Le maire : au cœur des enjeux de santé publique

La politique de santé relève de la responsabilité de l’État et des établissements de santé, conformément aux dispositions du code de la santé publique. Cette politique est territorialisée au niveau des agences régionales de santé et axée sur le curatif, la prévention étant insuffisamment développée. A l’échelon local, les préoccupations de protection de la santé se manifestent à travers la notion de maintien de l’ordre public, par le biais de la police administrative. L’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, fait référence à la trilogie sécurité, salubrité, tranquillité mais aussi aux « fléaux calamiteux » tels que les catastrophes, les épidémies mais aussi les pollutions. Il donne au maire des pouvoirs propres en matière de police qui peuvent donc s’appliquer dans certains cas à la pollution. Aujourd’hui la protection contre les pollutions doit être considérée comme un élément de maintien de l’ordre public au même titre que la sécurité. On peut même parler d’ordre public sanitaire. C’est un fondement pour disposer de moyens d’actions.

En matière de prévention, certains sujets sont sensibles. Par exemple, la prise en compte des personnes vulnérables dans les politiques d’aménagement du territoire ou d’implantation d’établissements (crèches, écoles, EPAHD, etc.) engage la responsabilité des collectivités au regard de la protection de la santé publique.
Il existe un paradoxe entre la responsabilité du maire sur sa compétence d’hygiène et salubrité et l’absence de levier pour l’activer. Le maire est donc contraint d’agir sur les cibles (fermetures des jardins potagers, mesures de protection sur les crèches, les écoles, etc.) et est complétement dépendant des services de l’État pour agir à la source (police de l’environnement).

2. Distribution de l’eau potable : une compétence fragilisée

Parmi les compétences des collectivités, la production et la distribution d’eau potable constituent une mission essentielle, indispensable à la vie des populations et au développement de leurs activités. Mais la production de l’eau destinée à la consommation humaine est aussi l’une des activités des collectivités parmi les plus sensibles aux pollutions d’origines industrielles, qu’elles soient accidentelles ou chroniques.
En cas de distribution d’une eau non conforme aux exigences de qualité, la collectivité peut voir sa responsabilité engagée. Aussi, il lui appartient de prendre toutes les mesures pour surveiller et contrôler la qualité des eaux qu’elle distribue et mettre en place des solutions correctives ou de substitution en cas de pollution.

La pollution par les PFAS montre l’extrême vulnérabilité des ressources en eau exposées à ce type de pollution et, de toute évidence, pour un temps long. Cette pollution place en première ligne les collectivités qui ont et auront à mettre en œuvre des dispositifs techniques onéreux pour dépolluer les eaux contaminées et les rendre conformes aux normes. L’inventaire des nappes contaminées n’est pas dressé à ce jour et le nombre de collectivités mises en difficulté dans leur production d’eau potable est difficile à évaluer.
Par exemple, le site de l’ARS Auvergne-Rhône-Alpes fait état au 1er février 2025 de six stations pour lesquelles la non-conformité est qualifiée et de 5 stations “à confirmer”, exposant potentiellement près de 200 000 habitants à des teneurs en PFAS supérieures aux seuils sanitaires. Par ailleurs, huit stations « non conformes » ont d’ores et déjà fait l’objet de propositions de solutions techniques : traitement par charbons actifs ou modification de la contribution des ressources (dilution, transfert etc.)

Pour certaines collectivités, le coût des dispositifs à mettre en place pour rendre l’eau distribuée conforme aux exigences réglementaires s’exprime en millions d’euros et générera des coûts de fonctionnement importants (maintenance des dispositifs de filtration, charbons actifs, évacuation et élimination des PFAS dans des filières spécialisées, etc.)

3. Projets d’urbanisme et gestion du foncier : des enjeux considérables

L’absence de valeurs définies à l’échelle nationale est une des principales sources de difficultés pour l’action des collectivités. Dans ce contexte, il faut nécessaire d’acquérir des données locales. L’information sur l’état des sols est essentielle en matière d’aménagement et de construction, de gestion du foncier, de droit des sols et pour la délivrance des autorisations d’urbanisme.

Les échanges au sein des groupes de travail d’AMARIS ont montré des situations de collectivités très contrastées quant à leur connaissance des sites et sols pollués de leur territoire. Si certaines collectivités disposent d’un inventaire exhaustif, géo localisé et renseigné sur la qualité des pollutions des sols, ou réalisent/imposent des investigations afin de connaitre et repérer les sites et sols pollués, d’autres collectivités s’en remettent aux informations des bases de données nationales accessibles depuis le site CASIAS.
Disposer d’une information actualisée, référencée et qualitative sur les sites et sols pollués est indispensable pour la maîtrise de l’urbanisme d’une collectivité. En l’absence de cette information, les collectivités ne peuvent pas agir et leur responsabilité peut être engagée.

Sur ce point on peut citer la loi ALUR (2014) qui permet de faire le lien entre le Code de l’Environnement et le Code de l’Urbanisme. L’introduction de l’information sur les anciennes industries (CASIAS) et sur les sites pollués connus (SIS) permet un transfert de responsabilité du maire vers le porteur de projet. Mais cela pose la question de l’exhaustivité des données et de leurs précisions (données souvent en point et non référencées selon les parcelles cadastrales). Là encore, la conservation de la mémoire du passif industriel et l’exhaustivité des bases de données (CASIAS, SIS) sont très différentes d’un territoire à l’autre.

Au-delà du transfert de responsabilité se pose également la question des usages sur un site pollué, renvoyant à la question de la santé publique. De nombreuses collectivités ont ainsi exprimé des interrogations concernant leur responsabilité sur les activités liées aux jardins partagées et des inquiétudes sur les conséquences d’une exposition involontaire qui pourrait altérer la santé des usagers. Pour les jardins existants, il s’agit pour elle d’engager une démarche de connaissance afin de prendre des décisions si nécessaires. Pour les projets nouveaux, la difficulté réside dans le fait de déterminer un référentiel pour encadrer les pratiques.

4. Pollution de l’air : peu de compétences, beaucoup d’interpellations

La « qualité » de l’air focalise, en première approche, l’attention.
Compte tenu de leur échelle d’action et de leurs compétences (urbanisme, organisation des transports et de la mobilité, schéma régional climat air énergie, plan climat air énergie territorial, etc.), les collectivités sont des acteurs importants pour agir en faveur de la qualité de l’air. A ce titre, elles sont étroitement associées aux programmes d’actions, tels que les Plans de protection de l’atmosphère (plans obligatoires pour les agglomérations de plus de 250 000 habitants et zones exposées aux dépassements de valeurs limites) qui s’articulent avec d’autres démarches incitatives ou réglementaires en faveur de la qualité de l’air : plans de mobilité, plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) etc. A noter que les PPA se concentrent avant tout sur les émissions de la circulation automobile et du chauffage au bois. Au-delà de ces actions spécifiques, les collectivités ne disposent pas de compétences pour agir directement sur les pollutions atmosphériques d’origines industrielles. Le sujet de la « qualité de l’air » est pourtant une préoccupation majeure des habitants et des associations, qui se retournent naturellement vers les élus pour être informés.

 

 

 

30/09/25

Des collectivités sans repère

 

CE QU’IL FAUT RETENIR

>> Les collectivités manquent d’expertise sur les questions environnementales et sanitaires. La technicité du sujet les met à distance. Dès lors, elles s’en remettent aux services de l’État, bureaux d’études, experts.

>> Les données existantes sont décrites par les collectivités comme éparses, non exhaustives et peu précises, difficilement consultables, ou inadaptées pour répondre aux questions citoyennes.

>> L’absence d’interlocuteurs et de lieux d’échanges, et plus largement le manque de dialogue entre les acteurs, sont cités unanimement par les élus ayant été confrontés à des problèmes de pollution.

>>  Aucune collectivité ne dispose d’une vision globale de l’exposition et des risques potentiels pour la population.

1. Des élus démunis

Les maires et les élus locaux sont les interlocuteurs directs des habitants bien avant l’État ou les agences dédiées, même si, en première approche, ils ont peu de pouvoirs sur les questions environnementales et sanitaires. Les maires ont néanmoins une responsabilité de par leur compétence de pouvoirs de police générale.

Ayant peu de prérogatives, les élus sont rares à avoir acquis une expertise et sont dans leur grande majorité démunis. Ils s’en remettent principalement aux services de l’État qui ont établi un lien expert privilégié avec les exploitants dans le cadre de leurs missions d’inspection des installations classées.

La technicité du sujet met à distance les collectivités. Les élus et agents des collectivités confirment ne pas disposer de l’expertise nécessaire pour aborder le sujet des pollutions. Si dans les intercommunalités, il peut y avoir un agent chargé notamment de la pollution atmosphérique (en lien avec l’obligation de mettre en place un plan climat-air-énergie territorial pour les EPCI de plus de 20 000 habitants), les communes de petite taille sont démunies et les élus se retrouvent parfois les seuls à suivre des dossiers qui les dépassent.
Enfin, il ressort que les questions liées aux pollutions industrielles sont rarement abordées dans le cadre de lieux d’échanges existants. Les commissions de suivi de site (CSS), obligatoires autour des sites Seveso seuil haut, ne traitent pas spécifiquement des rejets des industriels et de leurs impacts sanitaires et environnementaux et sont le plus souvent de simples canaux d’informations descendantes. Elles ne répondent pas, en temps réel, au besoin d’information et d’échanges. Dans certains cas, les CSS apportent des informations sur les incidents de l’année. 

De nombreuses collectivités découvrent le sujet à l’occasion d’une crise sur leur territoire ou à la faveur de questionnements de la part des citoyens.

2. Des difficultés pour identifier leurs interlocuteurs

De nombreuses collectivités ont fait part des difficultés rencontrées pour mobiliser le bon interlocuteur (que ce soit au niveau de l’État mais également au niveau de l’exploitant), lorsqu’elles sont confrontées à un problème de pollution sur leur territoire. Les collectivités n’ont pas toujours d’interlocuteurs pour les accompagner sur l’expertise, la connaissance et la recherche de solutions. L’organisation des services de l’État n’est pas homogène à l’échelle du territoire national. En fonction des régions, certains services sont très présents sur les sujets de santé environnementale ou totalement absents. Ceci complexifie grandement l’action des collectivités.

Dans certains cas, des collectivités nuancent ces propos en décrivant l’appui et les actions conduites par les AASQA (associations agréées de surveillance de la qualité de l’air). Le rôle des secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles (SPPPI) et notamment le dispositif Réponse piloté par le SPPPI PACA, a également été mentionné.

3. Des données environnementales et sanitaires difficiles d’accès

Les collectivités évoquent régulièrement les difficultés qu’elles rencontrent pour accéder aux données environnementales et sanitaires. Pour certains compartiments de l’environnement comme l’air, l’accès ou la disponibilité de la donnée relève d’une véritable gageure. Pour les unes, alors que tous les rapports sont numérisés, ils doivent parfois être consultés en format papier et ce, longtemps après avoir formulé la demande.
Pour d’autres, la difficulté réside dans l’impossibilité de se repérer et de trouver l’information recherchée à partir des différentes bases de données publiques. En effet, elles ne font pas l’objet d’une architecture lisible, ce qui ne facilite pas leur mobilisation. Certaines ont un fonctionnement trop complexe pour un public non initié.

4. Une méconnaissance des risques encourus par la population

En posant la question simple de savoir s’il est possible de décrire l’état environnemental et sanitaire de leur territoire, de nombreuses collectivités associées au programme ne sont pas en capacité de répondre de manière claire et factuelle. Les collectivités ne disposent pas d’une vision globale de l’exposition et des risques potentiels encourus par la population exposée aux contaminations des différents milieux que sont l’eau, l’air et les sols. Certaines collectivités ne se sont tout simplement jamais posées la question. D’autres sont ponctuellement confrontées à une situation de pollution pour laquelle des études ou suivis ont été prescrits par les services de l’État, mais sans savoir réellement si les dispositifs mis en place sont utiles.

Les informations accessibles sont hétérogènes et disparates ce qui complexifie la prise en main de ce sujet. Par ailleurs, elles ne permettent pas de répondre aux questions formulées par les habitants. Alors que ces derniers interrogent les collectivités sur les impacts des pollutions sur leur santé, les données accessibles rendent compte de concentrations de polluants mesurés à certains moments, dans l’eau, dans l’air ou dans les sols. Ces données ne renseignent pas les effets sur leur santé. Fréquemment les collectivités se tournent vers les agences de l’État et demandent la réalisation d’une étude épidémiologique alors que les méthodologies et les finalités ne sont pas toujours adaptées aux questions qui se posent sur le terrain.

Les collectivités sont de plus en plus confrontées à des associations et riverains ayant un niveau d’expertise suffisant pour formuler des questions pointues et interroger les parties-prenantes sur des aspects non pris en compte dans les suivis réglementaires.

 

27/01/22

« L’implication des citoyens facilite l’émergence de connaissances nouvelles »

Parole d’experte / Sociologie

Journée de lancement du programme Collectivités et Pollutions industrielles, 22/01/2022, Lyon.

 

EN RÉSUMÉ 

>> Les expériences des habitants peuvent aider à comprendre les situations d’exposition réelle. Elles doivent inspirer les recherches et guider les mesures.

>> La prise de position des élus sur les questions des pollutions est une piste pour sortir de situations conflictuelles ou de détresse vécues par les habitants.

>> La production de données scientifiques complétée, voire confrontée à la production de données collectées par les citoyens, ouvre un espace pour développer une action publique.

 

EFFETS SOCIO-POLITIQUES DES REVENDICATIONS CITOYENNES

J’ai enquêté sur une dizaine de communes concernées par les risques industriels, plutôt des communes de moyenne et petite taille, situées en France et en Europe. Je vais vous livrer une synthèse de ces travaux notamment concernant les effets socio-politiques des revendications citoyennes.

Les pollutions peuvent être tangibles

En guise d’introduction, je souhaiterais partager avec vous quelques réflexions :
> Les pollutions ne sont pas qu’invisibles. Dans les périmètres autour des sites industriels, elles deviennent tangibles parce qu’elles s’accumulent.
> Quand cette invisibilité est trop mise en avant, on décrédibilise la perception des habitants au profit des seuls experts, qui ont les moyens techniques pour les quantifier.
> Pourtant les personnes qui vivent en continu sur un territoire sont à même de relever des perturbations ou des changements même discrets. Certaines pratiques facilitent le repérage de ces changements. Je pense, par exemple, au jardinage, à la pêche, etc. toutes ces activités en plein air qui impliquent un arpentage du territoire et fournissent des occasions particulières d’observation.
> Ces occasions particulières d’observation sont des vecteurs de connaissance qualitative et locale qui peuvent compléter les mesures règlementaires, standardisées et routinières. Pourtant elles sont rarement prises au sérieux.

Les pollutions peuvent être tangibles sous la forme de poussières, d’odeur, de fumées, de crassiers, de mousses dans l’eau, etc. comme on peut le voir sur les photos des sites de Salindres, Viviez, Portman en Espagne, Estarreja au Portugal, Fos-sur-Mer, etc. Les pollutions peuvent se manifester sous la forme de mortalités d’animaux ou de plantes commensales que les habitants vont repérer. Ces phénomènes sont souvent traités sur le ton de l’anecdote.

Par exemple, à Woburn dans le Massachussetts, une mère de famille s’est aperçue que les rongeurs disparaissaient. Ce phénomène l’a interpellée et a été un événement déclencheur. Mises bout à bout, ces petites observations et un problème de santé plus dramatique, des cancers infantiles, ont conduit à identifier des fuites de tétrachloroéthylène contenus dans des fûts enterrés près des captages d’eau potable.

La déconnexion entre les mesures et les ressentis des habitants

Cet exemple m’amène à la dernière manière dont les pollutions se manifestent aux habitants. Inconfort olfactif, gêne respiratoire, toux ou expérience de la maladie : c’est la dimension sensible et incarnée des pollutions. J’ai souhaité la prendre au sérieux non pas pour inverser la hiérarchie des preuves, en survalorisant les perceptions, mais par étonnement.

Cela me surprend que les autorités s’accommodent de la déconnexion entre les mesures d’un côté et les ressentis de l’autre côté. Cette déconnexion pose problème et c’est à partir d’elle qu’on doit penser. Les expériences des habitants peuvent aider à comprendre les situations d’exposition réelle. Elles doivent inspirer les recherches et guider les mesures.

Les situations exceptionnelles vécues par les habitants

Le rejet des industries qui polluent l’air, l’eau, les sols prive les personnes de biens indispensables. Ces situations sont le signe de dépossessions subies qui ne sont pas seulement foncières – elles atteignent la qualité des éléments indispensables à la vie. Pour autant, ces territoires ne sont pas démunis d’attraits, les habitants y sont d’ailleurs souvent très attachés. Ils y trouvent souvent des biens et des services de qualité, un environnement dans lequel ils aiment vivre en dépit des pollutions.

Ces attachements peuvent expliquer les mobilisations et l’engagement fort de certains citoyens qui sont à même de devenir des contre-experts.

Face à ces questions, plusieurs profils d’élus

Avant de creuser cette dimension de l’expertise citoyenne, je partage avec vous une réflexion sur les 3 types de profils d’élus que j’ai rencontrés. Ce n’est pas le résultat d’une étude, mais une observation que je soumets à la discussion. J’ai identifié :
> Des élus alignés sur le positionnement des industriels, peu familiers des questions de pollution et qui s’en remettent aux experts officiels.
> Des élus concernés mais démunis. Ils sont sensibilisés aux risques, ils questionnent les autorités, mais ils craignent d’exprimer publiquement leurs préoccupations.
> Des élus engagés qui ont pu être gênés dans l’exercice de leur mandat. Ils adoptent des positions frondeuses soit en se formant soit en faisant appel à des tiers-experts. Ces élus font de la lutte contre la pollution, un axe politique. Je pense ici aux maires de Fos-sur-Mer, de Viviez, à certains égards.

On s’aperçoit que quand un élu prend au sérieux les questions de ses administrés, cela n’évite pas les controverses mais cela réduit les effets corrosifs des risques environnementaux et sanitaires. Lesquels peuvent entraîner un délitement des liens sociaux. Quand les élus s’impliquent sur ces questions, on évite le développement d’une culture de la détresse et des conflits qui peuvent durer.

Comment tirer profit des revendications citoyennes en matière de qualité de l’environnement et de surveillance des pollutions ?

Pour illustrer cette question de l’implication des citoyens dans la production de connaissances, je m’appuie sur des travaux de sociologues états-uniens concernant la fracturation hydraulique. Des habitants de communes très rurales se sont mobilisés pour recenser les fuites, faire des prélèvements d’eau afin de disposer de données et exiger une forme de régulation en matière d’extraction de gaz de schiste – alors que cette activité n’était pas soumise à la loi sur l’eau. Un autre exemple me semble parlant : les brigades des seaux du Corridor de la chimie, en Louisiane. Des associations ont bricolé des seaux afin de récupérer des échantillons d’air les jours de pic de pollution. Ces analyses ont permis d’identifier des solvants ou substances non déclarés, de demander des explications aux industriels puis d’obtenir, de la part de l’Agence de surveillance de l’environnement, un suivi spécifique. Dans ces deux cas, nous n’avons pas une production de connaissances à vocation scientifique mais une production de données qui va étayer des revendications et permettre d’enclencher l’action publique.

Mon dernier exemple est tiré des expérimentations de l’Institut Ecocitoyen sur la pollution de l’eau. J’en profite pour souligner le caractère atypique de cet organisme scientifique et civique qui a été imaginé par des élus et des citoyens. Une de ses spécificités est qu’il coproduit ses questions et ses protocoles de recherche avec les habitants pour générer des savoirs adaptés au contexte local. Pour étudier la pollution, on peut faire des prélèvements d’eau, de sédiments, utiliser des organismes sentinelles, bio-indicateurs. Pour la surveillance de l’impact de l’incinérateur d’ordures ménagères, rejeté par les populations, le choix s’était porté sur les turbots juvéniles. Cette décision avait déplu localement car, par définition, les juvéniles n’ont pas le temps d’accumuler les contaminants.

Les scientifiques de l’Institut ont alors proposé le sarran, une espèce de petit mérou, très apprécié – mais présent seulement dans les fonds rocheux. Les pêcheurs locaux y étaient opposés, par peur de se voir interdire la pêche. C’est finalement un habitant, issu d’une famille de pêcheur, qui a proposé le congre, un poisson de moindre valeur et présent dans l’ensemble du golfe, y compris dans des zones sableuses et vaseuses. Habituellement, les scientifiques n’auraient pas écouté les pêcheurs mais, dans la configuration spécifique de l’Institut, l’hésitation est devenue une vertu et les scientifiques ont testé ce nouveau bio-indicateur qui a permis de dresser les premières cartes globales des pollutions marines du golfe de Fos. Il s’est révélé particulièrement efficace. L’implication des habitants dans le protocole a permis d’explorer d’autres pistes et de produire des savoirs scientifiques utiles.

 

CONCLUSION

>> L’émergence d’incertitudes et de risques (dont les pollutions) liés à la modernité, la massification de l’éducation supérieure suscitant des attentes plus grandes en termes de qualité de vie, le désengagement de l’État qui délègue certaines missions de service public aux collectivités ou au secteur privé sont autant de facteurs qui modifient les relations entre experts et citoyens. Pour répondre à ces nouveaux besoins et attentes émerge un tiers secteur de la recherche, via les sciences participatives.

>> Avec le recul nous pouvons dire qu’elles permettent d’améliorer la culture et la sensibilisation scientifique des citoyens. Elles comblent des incertitudes et ignorances en apportant des savoirs quantitatifs et qualitatifs sur les pollutions. Elles initient des changements épistémologiques, sociaux et politiques qui renforcent les capacités collectives de protection de l’environnement. Pour accompagner ces évolutions souhaitables, les élus ont un grand rôle à jouer pour la démocratisation des savoirs et la gestion des risques. Les citoyens mobilisés peuvent être des alliés précieux pour faire avancer la connaissance et la régulation. À condition qu’on s’intéresse à leurs expériences et besoins.