Parole d’expert / Droit public
Journée de lancement du programme Collectivités et Pollutions industrielles, 22/01/2022,
EN RÉSUMÉ
>> Les questions de l’environnement et de la santé sont des questions
transversales qui avancent côte à côte.
>> Aujourd’hui, les collectivités ont peu de pouvoirs sur ces questions et peu de responsabilité. Elles ne sont pas très touchées, mais elles le pourraient. Elles sont l’interlocutrice principale des habitants. C’est pourquoi il convient d’anticiper sur ce mouvement.
>> Les pistes pour réfléchir : questionner les pouvoirs de police du
maire et développer les outils de prévention.
RESPONSABILITÉS DES COLLECTIVITÉS ET DES ÉLUS
Je vais vous livrer des pistes de réflexion sur les responsabilités des collectivités et les moyens d’action dont elles disposent en matière de lutte contre les pollutions. Aujourd’hui, certains termes ont attiré mon attention, tout particulièrement les « revendications sanitaires » et la notion « d’acceptation du risque » qui pointent le fil conducteur de la protection de la santé. C’est le thème transversal pour aborder la question de la lutte contre les pollutions.
L’émergence de la notion de protection de la santé
LES DÉFINITIONS
Je me suis intéressée à la définition de la pollution qui a été donnée par la directive européenne du 2000/60/CE du 23 octobre 2000. C’est « l’introduction directe ou indirecte, par suite de l’activité humaine, de substances ou de chaleur dans l’air, l’eau ou le sol, susceptibles de porter atteinte à la santé humaine ou à la qualité des écosystèmes aquatiques ou des écosystèmes terrestres, qui entraînent des détériorations aux biens matériels, une détérioration ou une entrave à l’agrément de l’environnement ou à d’autres utilisations légitimes de ce dernier. »
La notion de « santé humaine » est également abordée dans :
> La Charte de l’Environnement
> La Constitution dont le préambule prévoit que « la Nation assure à tous la protection de sa santé ».
Cette notion est également présente dans :
> Le Code de l’environnement
> Le Code de la santé. Il prévoit que « le droit fondamental à la protection de la santé doit être mis en œuvre par tous les moyens disponibles au bénéfice de toutes personnes ». Certes cet article s’adresse à l’État et aux établissements de santé. Mais il peut s’adresser également aux collectivités qui doivent se fixer comme objectif d’assurer, par les moyens dont elles disposent, la protection de la santé.
L’environnement et la santé sont donc des notions transversales qui avancent côte à côte. Il s’agit d’envisager le thème de la lutte contre les pollutions industrielles sous le prisme de la santé des personnes touchées par ces pollutions.
UNE QUESTION DE SOCIÉTÉ
La prise de conscience de l’importance de la protection de la santé publique a été mise sur le devant de la scène par des scandales sanitaires. L’affaire dite du sang contaminé a mis en lumière l’idée de vulnérabilité de l’être humain aux risques sanitaires. Aujourd’hui ces risques incluent celui de la pollution.
La protection de la santé et du corps humain est devenue une question de société centrale. Le droit évoluant avec la société qu’il régit, les textes cités précédemment retracent cette évolution. Dans ces textes, on constate que c’est à l’État qu’il revient d’assurer cette protection.
Cependant, il est intéressant de noter qu’à l’échelon local, les préoccupations de protection de la santé se manifestent au sein de la notion de maintien de l’ordre public, qui est une des missions principales des maires. L’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, dont l’objectif initial était de lutter contre les épidémies, inclut la police de l’hygiène et la salubrité publique. Aujourd’hui il faut concevoir la protection contre les pollutions comme un élément de maintien de l’ordre public au même titre que la sécurité. On peut même parler d’ordre public sanitaire.
LES CONTENTIEUX
Un rapport de la Cour des comptes sur les politiques publiques de lutte contre la pollution de l’air (2020) relève que : « le risque sanitaire s’accompagne d’un risque contentieux ».
Ce risque émerge effectivement à l’initiative de requérants voyant leur état de santé se dégrader en raison de la pollution ou du réchauffement climatique. Des actions sont menées pointant du doigt la responsabilité de l’État (par exemple, l’Affaire du siècle pour le climat), et pourraient évoluer vers une prise en considération d’une responsabilité des collectivités.
Ainsi, on peut répertorier des contentieux portant sur la qualité de l’air en période de pic de pollution. Ils visent à titre principal l’État et également les collectivités (exemple – CAA Lyon 29 novembre 2021 n°19LY 04397). À ce jour, aucune condamnation n’a été prononcée contre une collectivité. Mais c’est une évolution à laquelle il convient de rester attentif dès lors que le juge administratif retient de façon novatrice la faute de l’État.
La responsabilité d’une personne publique ne peut être engagée que s’il est établi un lien de causalité entre une faute et un préjudice. Il est intéressant de relever que, retenant la faute de l’État, le juge administratif ordonne une expertise médicale afin de définir l’étendue du préjudice de la victime et le lien de causalité entre l’état de santé de la victime et la faute relevée.
Sur la base de ces exemples contentieux, il paraît indispensable que vous réfléchissiez aux actions à mettre en œuvre pour élaborer une politique de santé publique et, par conséquent, transposer la méthodologie propre à la veille sanitaire. Cette méthodologie consiste à opérer un contrôle et une vigilance à l’égard du risque sanitaire lié aux pollutions.
Le rôle des collectivités : les pistes pour réfléchir
Le rôle de l’État est prépondérant pour élaborer cette politique de santé publique en matière de prévention contre les pollutions (air, eau et sols). Cette politique se décline par le biais notamment d’une planification. Pour autant, à l’échelon local, rien n’interdit une réflexion en partant d’un état des lieux des moyens dont disposent les collectivités pour y participer. On peut envisager le rôle des collectivités sous deux angles : un rôle actif par le biais des pouvoirs de police et un rôle de prévention.
LA MISE EN ŒUVRE DES POUVOIRS DE POLICE
L’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales fait référence à la trilogie sécurité, salubrité, tranquillité mais aussi « aux fléaux calamiteux » tels que les catastrophes naturelles ou industrielles, les épidémies, mais aussi les pollutions. Il donne au maire des pouvoirs propres en matière de police qui peuvent donc s’appliquer dans certains cas à la pollution. C’est un fondement pour disposer de moyens d’action.
Pour mémoire, l’État dispose de la compétence spéciale relative à la lutte contre les pollutions. Mais, en cas de carence des services de l’État, le maire peut intervenir s’il y a urgence ou péril imminent et, par exemple, en cas de pollutions des cours d’eau. À ce titre, la jurisprudence relative à la réglementation de l’utilisation du glyphosate constitue une piste de réflexion. Elle montre les limites des pouvoirs de police propre du maire lorsque l’État dispose de la compétence spéciale. En effet, des maires ont souhaité restreindre l’utilisation du glyphosate sur leurs territoires alors que cette police relève des pouvoirs de l’État. Il existe une concurrence qui peut naître entre les intérêts de l’État et des collectivités. Dans ce cas-là, l’État ayant agi, les tribunaux ont considéré qu’il n’y avait pas de carence de l’État et ont annulé les arrêtés restreignant l’usage de ces produits.
À l’échelon intercommunal, des compétences spécifiques peuvent être répertoriées, les déchets, les transports, encore l’urbanisme qui permettent d’asseoir un rôle actif dans la lutte contre les pollutions. En matière d’urbanisme, l’idée est de réduire l’exposition et les constructions par la planification par exemple. La question de la salubrité peut être également abordée sous l’angle de l’hygiène en ce qui concerne la restauration, les habitations.
Ce travail de recensement des domaines de compétence permet d’établir un panel d’actions possibles pour les collectivités.
UN RÔLE DE PRÉVENTION
Ce rôle demande à être affiné en partant de ce qui existe et/ou en élaborant de nouveaux moyens de prévention. Par exemple, dans les communes, par le biais des CCAS (centres communaux d’action sociale), il existe des registres d’analyse des besoins sociaux. Ne pourrait-on pas, en faisant l’analyse de ces besoins, répertorier les pathologies ? Les problèmes rencontrés ? La proximité avec les industries ? Ces bases de données sont accessibles aux collectivités. Des initiatives peuvent être prises pour les exploiter dans un but de prévention des atteintes à la santé par les pollutions diverses.
Les collectivités ont, en cas d’urgence sanitaire, l’obligation de faire remonter les informations aux agences régionales de santé. Cela aussi pourrait être un autre point de réflexion. L’état de santé des populations est un indicateur.
CONCLUSION
>> La prise de conscience du risque sanitaire existe dans la société.
>> La santé est aujourd’hui érigée en valeur supérieure.
>> Les habitants viennent vous voir quand ils ont des problèmes de santé qu’ils estiment être en lien avec la pollution.
>> Les collectivités ont peu de pouvoirs et peu de responsabilités. Mais, elles sont les interlocutrices principales des habitants.
>> Le juge administratif s’est déjà saisi de cette question et ordonne des expertises médicales.
Il convient d’anticiper sur ce mouvement. C’est dans le lien de proximité que se joue la prise en compte des problèmes. Une action de prévention, d’information peut écarter des contentieux inutiles. Investir dans des actions de prévention ou de recherche, comme celles évoquées ce matin, peut permettre d’intégrer les préoccupations sanitaires des administrés. On a pu parler de défiance du public dans le cadre de nos échanges. Cette défiance peut se répercuter sur les collectivités si elles ne prennent pas la mesure des problèmes des habitants. La réflexion doit se porter sur une réappropriation des pouvoirs de police pour appréhender ce qui pourrait être fait, les compétences à mobiliser ou à développer pour prendre des mesures de prévention.